| VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 20 |
| konzultace |
Mgr. Jiří Kroupa,
Praha
Udílení pokut orgány veřejné správy může mít za následek poměrně výrazný zásah do majetkových poměrů fyzických i právnických osob, kterých se týká. Proto je třeba věnovat zvýšenou pozornost ústavněprávnímu a lidskoprávnímu rozměru této problematiky. V poslední době tak učinil Ústavní soud v souvislosti se zákonným stanovením dolní hranice pro výši udělovaných pokut.
Navrhovatelem byl v daném případě senát Krajského soudu v Hradci Králové. Plénum Ústavního soudu o jeho návrhu na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, rozhodlo dne 13. srpna 2002 nálezem Pl. ÚS 3/02 (k publikaci ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu ještě na přelomu března a dubna 2003 nedošlo). Senát Krajského soudu v Hradci Králové podal návrh na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterých tak učiní, dojde-li k závěru, že zákon, jehož mělo být při jeho rozhodování použito, je v rozporu s ústavním zákonem. S předloženou argumentací se Ústavní soud sice neztotožnil, avšak část příslušného ustanovení zákona přesto zrušil z jiných důvodů.
Výchozím bodem celé kauzy byl postup paní H. B. z Pardubic, která v suterénu rodinného domku užívala dvě místnosti v rozporu s kolaudačním rozhodnutím. Zatímco tyto prostory byly kolaudovány jako prádelna, sušárna a sklep, paní H. B. zde individuálně vykonávala řemeslnou živnost kadeřnictví. Magistrát města Pardubic na to dne 24. 6. 1999 reagoval udělením pokuty ve výši 500 000 Kč, přičemž toto rozhodnutí později potvrdil Okresní úřad v Pardubicích. Paní H. B. poté podala podle hlavy druhé části páté občanského soudního řádu správní žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové.
V daném případě byl aplikován § 106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona, který zněl: “Stavební úřad uloží pokutu od 500 000 Kč do 1 000 000 Kč právnické osobě a fyzické osobě podnikající podle zvláštních předpisů, která užívá stavbu bez kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním (…)”. Paní H. B. byla fyzickou osobou podnikající podle zvláštních předpisů a k užívání stavby v rozporu s kolaudačním rozhodnutím nepochybně došlo. Zároveň byla udělena nejnižší možná pokuta, tedy 500 000 Kč. Ustanovení zákona tedy bylo aplikováno zcela správně. Na druhé straně je ale na první pohled patrná neúměrnost výše pokuty. Jak bylo prokázáno, změna kolaudačního rozhodnutí ohledně uvedených místností by nevyžadovala prakticky žádné zásahy do stavby a paní H. B. se svým protiprávním jednáním evidentně neobohatila. Dopad na chráněný společenský zájem tak byl minimální. Zejména však částka 500 000 Kč zásadně přesahovala její finanční možnosti a k jejímu splacení by dotyčná musela pracovat 14 let, nehledě na to, že by mohla přijít o dům, ve kterém své podnikání realizovala. Text stavebního zákona však žádné přihlédnutí k poměrům delikventa neumožňoval.
Senát Krajského soudu v Hradci Králové argumentoval následujícím způsobem. Protože uvedená pokuta svojí povahou a stupněm závažnosti spadá do “trestní oblasti”, jak ji chápe Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (viz sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., dále jen Úmluva), je třeba na ni aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Podle něj má každý právo na spravedlivé projednání své záležitosti. Protože však stanovení minimální výše pokuty znemožňuje zohlednění konkrétních okolností případu, je tedy část příslušného ustanovení stavebního zákona s čl. 6 Úmluvy rozporná. V rámci řízení si Ústavní soud vyžádal stanoviska obou komor Parlamentu, jakož i Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva financí. Z nich mimo jiné vyplynulo, že stanovení minimální výše pokuty bylo do zákona přidáno novelou (zákon č. 83/1998 Sb.) ve snaze výrazně zasáhnout proti tzv. “stavební nekázni”, která jistě představuje závažný problém.
Ústavní soud argumentaci navrhovatele odmítl a na adresu čl. 6 Úmluvy uvedl, že jeho předmětem úpravy “je garance spravedlivého, plynulého a veřejného řízení. Hovoří-li se pak v tomto ohledu o právu na spravedlivý proces, resp. o jeho obsahu, rozumí se tím “rovnost zbraní” účastníků soudního řízení, nárok na osobní účast a ústní jednání, dále právo na dodržování určitých pravidel v oblasti pořizování a hodnocení důkazů apod. (…) obsahem daného ústavně zaručeného práva nemůže být právo jednotlivce vůči moci zákonodárné na “spravedlivou” úpravu určitého právního vztahu, a tedy ani “spravedlivou” výši pokuty. Spravedlivou pokutou je tedy třeba - z hlediska tohoto ústavně zaručeného práva – rozumět pokutu uloženou v souladu se zákonem, a to v řízení respektujícím zásady spravedlivého procesu.” Nicméně Ústavní soud přezkoumal napadené ustanovení stavebního zákona i z jiných hledisek, neboť právní kvalifikací v návrhu není vázán.
Při rozboru případu věnoval Ústavní soud pozornost nejzákladnějším otázkám ústavního práva, ke kterým se vyjadřoval již dříve v minulosti. Výchozím bodem byl čl.1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratickým právním státem. V nejobecnější rovině to mimo jiné znamená, že zásah do základních práv a svobod je přípustný pouze tehdy, dostanou-li se do vzájemné kolize anebo do kolize s tzv. veřejným statkem, tedy ústavně chráněnou hodnotou, která povahu základního práva či svobody nemá. Významnou součástí pojmu právního státu je zásada proporcionality neboli přiměřenosti a zákaz zneužití práva.
Podle výkladu Ústavního soudu zahrnuje tato zásada tři principy:
Princip způsobilosti k naplnění účelu – tedy zda je příslušný zásah skutečně schopen dosáhnout cíle, kterým je ochrana veřejného statku.
Princip potřebnosti – zda je použití daného zásahu skutečně nevyhnutelné, tedy zda nelze dosáhnout stejného výsledku jinak.
Princip přiměřenosti v užším smyslu – zda důsledek zásahu do základních práv a svobod není nepřiměřený vzhledem k prospěchu veřejného statku, který jím bude dosažen.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 20/2003.